本报记者 杨洁

7月12日，由中诚信国际信用评级有限责任公司研创的《中国地方政府债券蓝皮书：中国地方政府债券发展报告（2023）》正式发布，这是国内首部关于地方政府债券市场研究的蓝皮书，自2021年来已连续发布三本。

今年以来，在积极财政“加力提效”的要求下，地方债发行规模保持较高水平，持续支持地方经济稳增长，带动扩大有效投资。在我国经济复苏面临诸多挑战的背景下，如何看待地方债在稳增长中的积极作用？今年地方债发行与以往呈现出哪些不同之处？面对我国地方债发展现状及存在的问题，如何推动地方债可持续发展？

针对上述问题，中诚信国际研究院执行院长、中国地方政府债券蓝皮书副主编袁海霞接受了《证券日报》记者专访。袁海霞表示，地方债在快速发展中存在结构与效率的四重错配，导致“债务-资产”转化效率不高。展望未来，在财政收支紧平衡、地方债结构性风险突出、经济稳增长与转型发展同步推进的背景下，地方债的可持续发展需把握四个平衡。

地方债发行呈现四大特点

近年来，地方债管理制度不断完善，严监管态势逐步趋于常态化，2022年以来，监管部门在发行制度、资金使用、风险防范等方面出台了一系列措施，持续推动地方债“借用管还”各环节高效运转。

袁海霞重点谈到了三个方面。一是发行制度方面，在稳增长压力较大的背景下，新增债务限额保持高位，并加大盘活存量限额力度，同时灵活运用限额提前下达机制，充分发挥跨周期调节作用；此外，广东试点探索地方债发行定价基准向地方债收益率曲线转换，海南、广东、深圳再度发行离岸人民币地方债，地方债市场化和对外开放水平进一步提升。二是资金使用方面，专项债募投领域向消费、新基建、新能源拓宽，项目资本金涉及领域新增了新能源、煤炭储备、国家级产业园区等基础设施，专项债资金用途调整机制得到了广泛应用，持续推动地方债资金使用效率提升。三是风险防范方面，在地方债务管理主体责任进一步压实的同时，专项债项目穿透式监测、支出进度预警、闲置资金超期收回、违规使用处理处罚、偿债备付金等机制逐步建立健全，多举措防范全流程风险。

“今年以来，我国经济持续修复，但整体承压。地方债作为宏观调控的重要工具，新增限额保持一定强度，募投领域更为精准，且加大对基建投资的撬动，持续发挥稳基建、促投资、扩内需的重要作用。”袁海霞表示，一是新增限额力度相比去年实际发行规模有所收缩，但仍处于较高水平。二是资金募投更为精准，聚焦稳投资、促基建的同时，积极助力扩内需、补短板。三是推动专项债作项目资本金应用，加大对基建投资的撬动。

谈及今年以来地方债发行的特点，袁海霞概括为“呈现出供给前置化、以新增债为主、期限长期化、利率市场化等四大特点”。一是发行规模同比下降，但处于较高水平；供给整体前置，但发行进度偏慢。二是发行结构以新增为主，偿债压力较大地区再融资债占比较高。三是发行更趋长期化，长期限债券占比上升。四是发行更加市场化，逐步探索定价基准“换锚”。

7、8月份或迎新增债发行高峰

对于地方债下半年发行情况，袁海霞预计，下半年将有超3万亿元地方债待发行。在稳增长的诉求下，7月份、8月份或迎来新增债发行高峰。同时，在到期高峰下，三季度再融资债的发行也将提速。

当前，在财政收支紧平衡、地方政府债务结构性风险突出、经济稳增长与转型发展同步推进的背景下，袁海霞建议，地方政府债券可持续发展需要把握四个平衡。

一是体制改革与债务安全的平衡。需从根本上推进财税体制改革，落实落细央地事权和支出责任改革，加强中央财政协调作用，适当上移部分领域地方支出责任，加大中央转移支付力度，减轻地方刚性支出压力。同时，加快构建地方债务管理长效机制，保障债务安全。此外，还需从信息披露、风险预警、考核问责等方面完善制度保障。二是经济增长、负债结构与风险防控的平衡。一方面，要合理把握经济增长与政府债务的关系，基于“资产-负债”视角，界定未来债务的扩张空间；另一方面，要注重债务结构与效率的平衡，提升政府“债务-资产”转化效率。三是政府短期目标与长期目标相协调的平衡。当前经济修复面临较大挑战，地方债募投领域应持续聚焦促基建与稳增长。中长期看，地方债募投还应注重调结构与促转型，持续围绕新基建、新型城镇化等领域寻找新的增长点。此外，还需发挥好专项债“四两拨千斤”的作用。四是当期财政预算编制和国家中长期规划相协调的平衡。应从更长周期的视角，推动完善更具前瞻性、灵活性的跨年度预算平衡机制，保障财政与债务可持续发展。在编制财政预算、确定债务规模时，一方面需结合中期财政规划、国民经济发展规划统筹考虑政府财力、经济发展水平、宏观调控政策及重大改革的延续性；另一方面，需增强对突发事件的应变能力，提升财政预算编制的灵活性，留足应对空间。

（编辑 汪世军 白宝玉）