数据来源：广发证券(000776)发展研究中心 图虫创意/供图

证券时报记者 贺觉渊

今年以来，积极的财政政策靠前发力，地方政府专项债券自年初以来加快发行，推动经济持续回升向好，但在多方因素掣肘下，发行进度不及去年同期。往后看，积极的财政政策还将加力提效，尚留有较大额度的新增专项债既有必要、也有空间发力稳增长。根据证券时报记者测算，下半年尚有超1.6万亿元新增专项债额度留待发行使用。

受访专家表示，下半年新增专项债的发行节奏有望提速，约束专项债发行使用的因素有望得到改善。为继续发挥好政府投资引导作用，专项债发行使用工作应得到进一步优化，作为配套的政策性开发性金融工具应考虑跟进出台。

专项债发行进度不及去年

今年以来，财政部门通过提前储备项目、下达新增专项债限额等方式推动新增专项债靠前发力，但发行进度不及去年同期。据证券时报记者统计，今年1～6月，新增专项债券累计发行23008亿元，剔除1288亿元中小银行资本金专项债后，今年上半年用于项目建设的新增专项债发行规模达21720亿元，占全年预算安排新增专项债限额的57.15%，而上年同期的发行进度为81.75%。

“2023年各省仍强调发行节奏靠前，但强调力度不及2022年。”中信证券(600030)宏观经济首席分析师程强对记者表示，发行节奏较上年偏慢或因为今年经济面临较低基数，稳增长紧迫性小于去年同期。

国金证券首席经济学家赵伟则指出，专项债发行进度不及上年，或与项目资本金缺位、高质量项目短缺、地方债务约束等有关。一方面，相关项目储备不足、质量不佳，使得对应专项债难以发行；另一方面，专项债使用很大程度受到地方财政掣肘，地方财政低迷、项目资本金缺位或导致专项债难以落地使用。

近日审计署公布的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》也指出了更多专项债券管理问题。赵伟指出，此次审计报告中，2022年地方违规使用专项债资金约470亿元、高于2021年的136亿元，涉及违规挪用地区达47个、较2021年的10个地区明显增多。

对此，财政部部长刘昆近日作《国务院关于2022年中央决算的报告》时表示，后续将督促地方强化预算约束和政府投资项目管理，充分开展财政承受能力评估，量力而行开展项目建设。

下半年专项债发力可期

虽然新增专项债发行使用面临多方潜在约束，但随着近期国务院常务会议明确加大宏观调控力度，专家普遍认为，作为积极的财政政策工具，新增专项债发行使用的掣肘进一步得到解除，下半年有望加快发行节奏。

从项目端看，5月份，国家发改委审批核准固定资产投资项目显著提速，当月核准项目总投资达2888亿元，明显高于上月的980亿元，也高于去年同期。

从资金端看，随着新一批新增地方债限额已于5月中下旬下达，各地下半年的发行“闸口”已经放开。根据广发证券发展研究中心统计，截至7月3日，已有16省市披露预算调整方案，明确了全年举债额度。调整方案公布后，福建、北京等部分省市已经开始发行新一批新增地方债。

按照全年预算安排限额测算，下半年剩余的新增专项债额度达16280亿元，这意味着新增专项债资金依然留有较大规模的发挥空间。

广发证券固定收益首席分析师刘郁表示，从各省已披露的三季度发行计划看，三季度大概率发行完成大部分剩余新增地方债额度。新增专项债方面，7～9月分别计划发行3223亿元、3093亿元和1517亿元，可能呈现出“双高峰”的节奏。

优化与配套措施亟待跟进

刘昆在作《国务院关于2022年中央决算的报告》时还表示，后续将加力提效实施积极的财政政策。发挥好政府投资引导作用，适当扩大地方政府专项债券投向领域和用作项目资本金范围。

“专项债作为项目资本金，可以有效缓解当期财政资金不足的难题，未来仍然可以发挥重大作用。”中国投资咨询有限责任公司副总经理谭志国对记者说，资本金制度的本质是要在效率和安全之间找到一个平衡点。后续项目资本金制度可以进一步降低法定资本金比例，进一步放宽资本金来源要求。

谭志国同时强调，目前基础设施公共服务项目的投资平衡机制亟待完善，真正符合专项债收益平衡要求的项目并不多。

过去一年，政策性开发性金融工具的出台显著改善了项目资本金融资难题。赵伟认为，针对项目资本金缺位，“准财政”等增量工具或是补充项目资本金及配套资金的可能途径。

“政策性开发性金融工具的背后实质上是货币政策和财政政策的联动。”广发证券首席经济学家郭磊指出，金融工具如果推出，有利于满足重大项目资本金到位需求，降低资金成本，从而撬动更多民间投资。根据去年经验，金融工具将撬动5倍银行信贷资金。这意味着如果发行3000亿元政策性开发性金融工具，在2023年内可以拉动基建投资增速3个百分点左右。