文/高歌

2025年1月17日，国家统计局公布2024年人口数据，2024年末全国人口140828万人，比上年末减少139万人。全年出生人口954万人，人口出生率为6.77‰；死亡人口1093万人，人口死亡率为7.76‰；人口自然增长率为-0.99‰。

2024年全国出生人口比2023年增加52万人，这是自2017年以来首次回升。

国家统计局人口和就业统计司司长王萍萍在解读文章中称，主要受近几年生育意愿累积、各地生育支持政策逐渐落实以及龙年生肖偏好等因素影响，但也要看到育龄妇女特别是生育旺盛期育龄妇女仍在减少，对我国下阶段出生人口依然存在影响。

当前中国宏观经济形势承压，恰逢人口结构也行至关键十字路口：老龄化、少子化趋势渐强。

一些基本事实开始被正视：一方面，宏观经济正值结构调整期，阵痛正在显现，国内有效需求待提振；另一方面，人口负增长成为现实问题，并且在未来也将是一个长期的趋势，基本上不可能回到人口正增长的状态。在这种情况下，人口质量成为最关键的问题。

这些都令总量政策将目光转向跟人口发展密不可分的养老、托育等话题，在基建等硬投资趋于饱和时，人口投资作为一项重要的软投资成为新的值得挖潜的增量方向。

一组数据显示当前人口变动对整体公共服务资源配套所产生的影响：出生人口减少医保参保人数下降，享受医保的人数也在减少，上学人数减少与之对应的未来就业人士也会减少。整体粗略计算，每少出生一个孩子，财政每年可以少支出1万元（财政一般公共预算的幼儿园的补贴大概是9000多元/人，义务教育阶段小学约为1万元，初中阶段为1.6万元/人）。按照这个规模估计，在少子化趋势下，公共财政支出可能在未来减少投入1万亿元以上。

长期研究中国人口与发展问题的张枚表示，“这是非常大的一笔资金，短期看，这节约了财政资源，但从中长期来看，则是不同的结果：意味着社会投资、公共消费投资没有去处。假如把人口也作为建设性的投资来看，由于人口缩减导致不能在教育、医疗等投入跟此前相同规模的资金时，这说明人口投资的边际效益也在缩减，长期是不利于发展的，所以人口投资也是现在宏观层面讨论人口问题时会特别关注的问题。”

根据国家统计局的解读，随着人民生活水平的提高和医疗保障进一步完善，人口预期寿命不断提高，对降低死亡人口起到关键作用，全年死亡人口为1093万人，比上年减少17万人。年末全国人口为140828万人，比上年末减少139万人，减少幅度比上年收窄69万人。

张枚表示，我们现在承认人口负增长是一个现实，并且在未来也将是一个长期的趋势，基本上不可能回到人口正增长的状态。在这种情况下，质量就变成最关键的问题。

当前周期，在提起人口这一概念时，我们具体需要关注的面向是否发生了改变？政策、家庭、个人具体需要解决的问题是什么？增量政策转向人口投资的难点在哪？增量政策针对养老、托育产业还有哪些想象空间？

矛盾点：人口质量能否延续人口红利

当前经济周期下，再谈人口这一概念，所关注的面向相比之前也发生了诸多改变。从人口发展的角度看，我们关注宏观层面人口的问题的两个维度其实也经历了转变。从最早的计划生育政策时期的“人口长期均衡发展”转为当前人口老龄化、少子化趋势之下的“构建覆盖全人群全生命周期的服务体系”。背后也折射出经济所处不同发展阶段时，经济社会发展的核心诉求的嬗变。

所谓人口长期均衡发展，即人口的总量、分布、质量保持相对均衡的状态：总量方面，既不要太多，但是也不要太少；关于结构的问题，既不要太老也不要太年轻，因为这两方面都会增加负担；素质层面相对较为明确，人口素质要同经济社会发展、产业结构的转型布局，保持相适应的关系，以此配合产业管理。

在素质层面，当时主要的问题是，教育能否够培养出产业转型和升级所需人才，而非单纯去看平均受教育年限。这一指标的变化涉及的问题是职业教育和学历教育能否很好地匹配。

人口分布的问题是指人口的空间分布。若将人口作为要素进行流动，过程中需考虑这种要素的流动是否符合经济社会发展的需要。归根结底，是是否符合经济发展需要的问题，特别是不同地区的产业规划布局。

张枚说，人口长期健康发展概念最初被提出时是2000年，那时农民工大量流动，东南沿海大部分地区都是劳动密集型产业，单位生产效率较低，因此那时特别关注的人口问题是，关注能否将人吸引过去，为产业布局、产业升级提供一些支持。

基于此，从总量上，由于生育率还比较高，总量上促进长期发展，实施计划生育；人口结构上的应对措施是完善社会保障体系，不管是太老还是还小，都需要一方面完善教育资源的配置，另一方面解决养老资源的配置问题。所以我们养老服务体系的建设实际上是先于公共服务体系建设的，因为在那个时期老龄化的问题是最先凸显出来的。

关于人口素质，促进人口发展的维度方面，当时做的更多的是发展职业教育，提高劳动技能水平的培训等方面的能力建设。那时大量讨论的是，我们的教育为什么不能跟上我们产业结构的布局，因而在教育方面做出了一些改革。

关于要素的流动，即人口分布方面，主要是公共服务均等化，向流动人口提供服务，以及户籍改革，户籍门槛在逐渐放松。按照中央层面印发新型城镇化战略五年行动计划，明确要求除个别超大城市外，全面放开放宽落户限制，

这是当时侧重的四个维度，实际上在人口总量减少或是人口负增长的阶段，人口长期均衡发展的概念还在提，因为相对而言这是一个较为宽泛或宏观的概念，所以现在也能谈，但是现在更侧重的目标还是人口高质量发展。

人口高质量发展是指在现阶段将人口整体作为社会要素考虑，这一资源能否跟经济社会发展相适应。这个问题看起来好像是和人口长期均衡发展存在一定关系的，但实际上还是存有变化的，目前更强调的是人口质量，即人口素质。

如果人口长期均衡发展是一个在各个阶段都适用的概念，可以说现在同样还是在追求人口长期均衡发展的目标，但重心发生了变化：把人口素质挪到刚才提到的四个维度之首，从原来的人口规模、结构、素质、分布，到当前的人口素质、结构、分布，最后才是人口规模。

张枚表示：“从排位变化角度就可以回应最初的问题，看出现在人口发展宏观层面上最核心的关注点。最核心关注的问题之一是，人口的质量能不能延续人口红利。简单来说就是，通过提高人口质量，人口红利在何种程度上或者是层次上还能持续一段时间。”

少子化、老龄化与城市收缩问题

2018年，中国的人口结构出现标志性的转变：60岁以上的人口数量与0—14岁人口数量持平。这意味着老龄化开始不可逆地降临在中国社会。

在这一年，我国人均预期寿命达到了77岁。而根据第五次（2000年）、第六次（2010年）人口普查数据显示，我国人口平均寿命分别为71.4岁和74.83岁，10年间提高3.43岁。

8月29日，国家卫生健康委发布《2023年我国卫生健康事业发展统计公报》，这份最新的统计数据显示，我国人均预期寿命达到78.6岁。相较于2018年又提升了1.6岁。

中国已经跨过中度老龄化社会的门槛：2021年65岁及以上人口占比超14%、开始进入深度老龄化社会，2022年、2023年65岁及以上老年人口占比分别为14.9%、15.4%，离21%的深度老龄化社会越来越近。

张枚认为，对于老龄化的趋势学界是达成共识的，不管是其速度还是规模及影响，但人口老龄化趋势的核心关注是对社会保障所致的负担规模到底有多大？

当前从学界的角度看，比较明确的是，截至2050年中国的老龄化程度会达到什么水平，因为从现在人口数就可以估计。

问题在于，在2050年老龄化程度下，我们的照护资源的需求、养老保险的资金需求、医疗资源需求到底会有多大？其实在这方面的测算目前还不是特别清楚。

特别提出这点是因为人口规模是好估计的，但是老龄人口的状态到底如何，它的影响的因素会比较多。比如，老龄社会的构成是以健康的老年人为主，还是以失能、半失能为主的这样的一批老年人。同时老年人口的结构也很重要，是以60岁至70岁为主，还是70岁以上或者80岁以上为主，这样的结构变化会直接影响老年人的生活的需求，包括健康照护的需求，也会反映出不同的特点。

因此，现阶段有关老龄化未来的健康护理资源缺口有多大、能否负担是人口学研究较为关注的问题。

少子化方面，现在的突出问题是：生育水平还会不会继续下降？如果还会继续下降的话，有没有一个最低水平？是否会触底反弹？生育率何时筑底，这个问题现在大家仍在讨论，所以这也是人口学特别需要研究的一个问题。

再者是人口迁移流动带来的问题。张枚指出，此前更关注人口迁移流动对资源配置以及提高人力资源开发的效率所带来的影响。现在反而关注的是在总量不增长的情况下，人力资源如何进行调配的问题。因为现在除了国家层面人口负增长，很多城市也出现了相同的问题。

这在之前的一段时间中几乎是不存在的。因为城镇化率在快速提高，即使人口增长幅度有限，但起码人口从农村转移到城市，这样的人口流动足以支撑城市地区的人口发展。因此城市很难出现人口负增长的问题，特别是中西部的城市。

如果换算到城区这个概念， 比如兰州市或者白银市，上一个阶段的情况是，白银市整体人口是流出的，换算到白银市的城区来看，白银市的主城区人口也还是在增加的，因为周边的农村地区人口会集中至此。

但是现在这个阶段，城区人口也在减少，这也是我们常说的城市收缩。欧洲的一些国家和城市，在二三十年前就开始研究这一问题。当一个地区的城镇化水平达到足够高的程度时，城镇化提升的速度慢、空间小，就会涉及内部要素的流动，不涉及新增问题。当增量不够，或者说增量没有的时候，就是存量之间的腾挪，在这种情况下，城市收缩是一个必然的现象。

由此在人口迁徙流动层面，下一步关注的问题是，在城镇化的速度相对稳定的新阶段中怎么看待城市收缩的问题，以及怎么应对城市收缩的潜在风险？

“我们看到当前很多城市还在规划新区，进行扩建，这其实和人口层面的城市收缩形成反向冲突，其中是否会存在大量的资源浪费，该怎么平衡、怎么解决？已经投资了的这些项目怎么办？没有投资的项目还要不要继续投入？这些都是很重要的问题。”

由此衍生出来的另外一个问题：人口的变动对整体公共服务资源的配套的影响。比如，当出生人口减少，会影响医保的参保的人数下降，另外享受医保的人数也在减少，上学的人也再减少，未来就是就业人数的相应减少。

其中涉及一些问题，现在幼儿园大量的闲置乃至关停，主要因为前几年出生人口持续下降。每少一个出生人口，公共财政在教育上的投入，一年大概就要少近1万元。现在财政一般公共预算的幼儿园的补贴大概是9000多元/人，义务教育阶段小学约为1万元，初中阶段为1.6万元。

据张枚整体粗略计算，每少出生一个孩子，财政每年可以少支出1万元。按照这个规模估计，在少子化趋势下，公共财政支出可能在未来减少投入1万亿元以上，这是非常大的一笔资金。

短期看，这节约了财政资源，但从中长期来看，则是不同的结果：意味着社会投资、公共消费投资没有去处。原来搞基建，当有大量钱可以投的时候，说明经济还在扩张、快速发展的阶段。当基建饱和，没有东西可投，就意味着边际生产效益已经很低了，有些时候甚至为负。

假如把人口也作为建设性的投资来看，当然它不是硬件的建设，而是一种软件的建设。从这个角度看，因为人口缩减导致不能在教育、医疗等投入跟此前相同规模的资金时，这说明人口投资的边际效益也在缩减，长期是不利于发展的，所以人口投资也是现在宏观层面讨论人口问题时会特别关注的问题。

“一些具体问题，比如养老托育等，这就涉及我们要出哪些政策，这些政策有没有用，怎么样让这些政策有用，以及这些政策到底指向谁（是全民还是特定群体）？背后的原因是什么？这一类的问题也是近期在政策设计、政策研究层面特别关注的问题。”张枚表示。

警惕人口政策方面的时机贻误问题

如果从时机上来说，现在确实是有点晚了，这一系列的政策，其实应该在更早的时候就进行顶层的一个设计、规划。可以说，我认为在这个问题上当前还是相对保守的状态。

国家层面提出了一个新的概念——人口服务体系，人口服务体系和以前的公共服务体系以及此前的基本公共服务体系等有所区别。

人口服务的主体就是人，目标是要建设以“一老一小”为重点，覆盖全人群全生命周期的人口服务期。

为什么要在这个时候提出人口服务体系的概念，我认为这与人口投资是有关系的，如果仅仅把人口、养老托育等问题作为福利兜底保障，则必然会陷入我刚才提到的人口缩减的谬误：财政支出会收缩，软件投资在减少。

如果把它都作为福利，必然会出现这个问题，如果把人口作为一项社会性投资，它的方向会发生改变。

2024年10月8日，国家发改委新闻发布会上提出，扩大养老、托育等服务消费。培育数字消费、绿色消费等新型消费业态，增强供给侧对中高端需求的适配性。

之所以现在提出这个概念，张枚认为就是在人口缩减的情况下，能否提高人口质量，能否将更多的附加值投入其中？通过投资进一步提高儿童早期发展水平、人力资本的水平。

从大的政策方向目标以及功能设计上，我觉得现在宏观政策的目标和方向是明确的，这点是非常好的，问题有二：一是时机太晚。老龄化、少子化趋势其实在2018年、2019年还没有被完全看清楚，到现在已经是非常明确的了。

特别是到2020年、2021年，在这样的既定趋势下，2021年7月20日，《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》公布。就“实施一对夫妻可以生育三个子女政策，并取消社会抚养费等制约措施、清理和废止相关处罚规定，配套实施积极生育支持措施”提出要求。我认为一揽子政策，在当时上述决定出台时如能同步推出，则效果会不一样。

虽然当时是在疫情时期，但也能释放相对积极的信号。可以观察到后疫情时代，公众对于公共政策、社会福利的认识和看法出现了很大的不同，整体心态出现很大的转变：现在公众对于一系列政策的考虑和认识，某种程度上会出现对立的心态。

问题之二在于，我们对于养老服务体系的布局非常早，特别是当前基本养老服务体系非常完善，公共投资规模在其中非常大，但是整个养老服务体系的运行效率其实并不高。比如，养老机构的床位使用率几乎一半都在闲置；构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系目前到底是什么样的状态？

这方面的建设是否成功目前还有待商榷，但是它产生了一个不可回避的后果，当基本养老服务体系非常庞大的时候，每年需要维系的资金规模也非常大。在这个问题上，体制机制改革也颇具挑战。

从公共服务的角度看，大部分公共服务都是针对劳动年龄人口的。比如，职工医保、就业服务，以及相关的教育服务等，基本公共服务清单里面有81项：其中有60多个项目，都涉及15—64岁的劳动年龄人口；针对15岁以下项目大概有40多项；65岁以上的涉及的项目大概有50多项。

单从项目数量上来看，与国家提出的“以一老一小为重点”是一致的。因为“一老一小”是短板，老年人和儿童的服务项目数量相对比较少，涉及的资金量也没有那么大。现在一小是个短板，针对孩子的投入太少了，特别是托育这一块，这就是我所说的第二个实际的问题。

在一小方面，对于儿童的早期发展、对早期人力资本积累的投入我们在重视程度和介入时间都相对较弱。

政策层面从2019年开始重新布局婴幼儿照护以及托育，但是政策效果短期内较难显现，另外从起步再到体系完善也需要很长的时间。

再看在生育支持方面，起步也较晚，现在少子化、老龄化是当前人口结构问题上面临的最突出的两个问题。其中应对整体挑战的关键的钥匙还在处理少子化问题上，因为少子化代表未来是否具有均衡发展的能力。

老龄化是一个既成事实，不管承认与否，服务保障该投入的还是得投入，不管在何种政策导向之下，基本福利、基本民生的配套都要保证。

但是在少子化问题上的投资其实是可大可小的：可以一分钱不投，也可大量投入。

前者的情景基于我们传统文化习惯以及人类繁衍的本能，总有人会去结婚生子，这是不可否认的，即便政策层面零投入。大量投入的影响是，也许会对生育水平有所提高，衍生出的问题是，我们在社会投资、政策投入上，到底怎么看待少子化趋势。

现在的情况是，我们看到应对少子化问题愈发受到重视，但实际的投资非常少。

相关数据显示，中央财政在托育方面，从2020年至今总共投入90亿元用于三岁以下托育服务。与此相应的是，3岁—6岁的幼儿园的服务、儿童学前服务的投入规模为5000多亿元。这完全不是一个数量级，所以我认为在政策转变上一是时机偏晚，而是在经费跟进的投入量也还很小。

那么在这样的趋势下，应对少子化趋势的政策效果可能很难达到预期目标。日本和韩国本身就是前车之鉴，早期不投入，即便后期大量的跟进投入，效果也未见得会特别好。

人口预测与社会经济发展高度嵌合

有经济学家提出，人口问题就是预先被告知的风险，但为什么又像是一个被忽视的问题，很多预警信号就在那里，为什么在发展的过程中没有得到及时的处理，在很多国家似乎都是这样。

有关人口预测，张枚说，人口总量的预测是很好估计的，因为基数较大、结构较为稳定、趋势也较为明显，特别是老龄人口的预测指标，但是出生人口的预测确实会存在较大的波动性。

其中的问题是，人口预测的复杂性和经济预测的复杂性其实是等量齐观的，它跟经济发展密切关联、高度嵌合，因此人口预测并不是一个简单的问题。

举例来说，在全面两孩政策调整的时候，当时有预测说，因为政策原因没有办法生二胎的人，也一定会进行集中生育。并且据推测这些集中生育的人口峰值很有可能会达到4000万人以上，并且在之后的每一年中出生人口都有可能会持续稳定在4000万人左右。

但实际情况并未出现上述预测结果，这就反映出人口预测的复杂性。

从传统的生育的模式和结构看，在严格的计划生育政策时期，有一个指标叫“政策外生育率”，严格的计划生育政策时期，这个比例是比较高的。

按照那个时候估计参数，上述预测比例是能够达到的，有的地方政策外生育率能达到一半，甚至更多。因此在2014年的时候，按照参数比例来看，翻倍似乎也是正常的，无非就是把政策外的生育转化成政策内。导致估计过高的原因在于，预估的依据不适用当时的情形。因为从2011年第六次全面人口普查时有一个政策，政策外生育也可登记，只要合法的申报人口即可。其实此后，政策外的生育的比例非常低。

这或许是人口预测有时候会失灵的原因之一，再者是生育观念、生育偏好认识，代际之间会存有很大的偏差，预测人与实际育龄人群的认知差别很大。所以在考虑这个参数的时候，容易会产生所谓“过时的参数”。

“我们现在做预测，我们常常要做的事情是把年轻人的观点纳入其中，尤其是00后，当前考虑的并不是是否生育，而是是否结婚，甚至是是否恋爱。”张枚称：“观念的变化确实有点太快，对婚育问题“燃眉之急”有点釜底抽薪的意味，这种冲击是我们之前没有考虑到的。”

此外，育龄人口确实在减少，绝对数减少的时候，生育水平不是稳态，出生数也会减少。

最难预测的问题是现在经济社会发展的形势复杂，大家对于未来的预期的不稳定性越来越强。那么预期稳定性不高的时候，为什么要进行人口投资？

张枚最近计划写文章展开探讨这个问题：对于国家而言，人口投资就是发补贴，提供各种支持。但是对于一个家庭来说，为什么要人口投资？

国家投资要讲边际效益、收益的外部性，对一个家庭决策来说，生育也是一种人口投资，并且还是人口投资的主体，因为大部分成本都得让家庭来负担。所以家庭作为人口投资的主体的时候，再去考虑它的边际效益、外部性的时候，很容易做出“少生”或者“不生”的决定。这个问题就牵扯到经济社会发展的预期的稳定性，这也是目前进行人为预测难度较大的原因。

“为什么难？因为我们对经济社会发展，对就业的形势都不好进行预测，包括世界贸易格局、地缘政治摩擦等等，到底会对我们产生何种影响，大家心里其实都没有特别明确的判断。”张枚表示：“当个人对发展存有焦虑时，肯定在生育这个问题上会更为谨慎。”

增量政策推出的难点与空间

政策对“一小”的投入，不管是时点上还是力度上都存有一定的问题。增量政策在惠民生的角度也需要发力，市场关心，为什么目前没有看到具体的动作，去弥合重视程度和实际资金之间的缺口？

张枚指出，这存在一个论证的过程，只能说目前还在酝酿，因为相关的补贴政策一旦发布，就会成为一项固定支出，能否负担、能否延续，形成制度性的安排需要进行慎重的考虑和严密的论证。我们现在也在思考应该在何种程度去投入，投入的范围有多大，如何去评估资金的使用效果等问题。

以在生育方面进行投入为例，目前最大的问题是无法评估其效果，不管是理论上还是实际上都很难实现。

比如发放了生育补贴，但是缺乏一些维度去观察效果，出生人口有无回升，出生率有无提高，还是其他的一些维度。加之生育观念、生育行为的改变，需要一定的时间去沉淀。很难拿明年的出生率来考核今年的投入标准，但是财政资金的使用的评价模式需要在一定的时间周期内完成，有其特定的模式。

验收的逻辑是，要有指标，有效果。可以投，投了谁来看效果，如果对整体有帮助，谁来验收，具体该交由哪个部门来完成，这个部门是否有能力掌握？政策的执行涉及行政体制的运行机制等多方面问题。现在共识已经达成，但是具体的实施路径，还有待明确。

有关养老托育的政策，以及养老托育等服务的消费的新变化，产业发展的需求点与可行路径。

据张枚观察，最近这些年，失能、半失能的老年人的比例的提高，养老产业服务目前更多是康养医疗医养结合的服务方面。

“之前之所以不太关心这个问题，是因为此前是年轻型老人居多，低龄老年人各方面负担都较小。1963年出生人口的这批小高峰到70岁医养结合护理的需求就会变得很大，这在产业发展上是一个机会。”

托育这部分，张枚认为，现在整个托育行业发展的核心问题还是政府的投入不够，导致公众目前接受托育服务的能力不够，因为全国范围内托育服务价格要比幼儿园高很多。

在这种情况下，很多的家庭是无力负担的。托育目前没有像幼儿园一样的补贴，靠市场化的方式去推进很难。

如果未来托育行业存有较大的发展契机，可能主要还是需要在政府实施生均补贴的制度之下，进入一个新的良性发展的阶段。

目前的确是非常困难的阶段，一方面托育本身价格高，吸引力不够，另外幼儿园所受冲击也很大，闲置的幼儿园也想要做托育，幼儿园有场地、有师资力量、往往还有财政补贴制度，导致原本的托育机构的发展更加困难。

在未来主流的方向肯定是托幼一体，幼儿园半托班或者半托育机构。行业要迎来一个发展的机遇期，可能还是得等到补贴制度生均补贴的制度的落地。

少子化趋势日本韩国都有，但中国还有一个独有的特点，就是独生子女家庭其实也很多，针对这一问题张枚表示，政策层也在进行积极储备，以求完成相对平滑的过渡。

张枚表示，在做这方面研究的时候，其实也会感觉这会是一个很大的危机，目前政府在这方面也提前做好了一些安排和储备。比如，经济补贴方面，失独家庭扶助金的标准在不断提高，可以覆盖一部分基本生活的费用。

目前最大的问题是，精神的慰藉、心理咨询指导，以及护理和文娱等等。养老方面我们提出，老有所乐、老有所养、老有所为，面向失独家庭的政策服务，在老有所养的方面做了一些工作。但是在老有所为和老有所乐方面，还有待提升。

“我个人在调研过程中发现，不能以普通的标准化的养老支持、养老服务的政策直接照搬给失独老年人和家庭，因为他们整体的心理、生活状态和一般老年人是不一样的，比如在社区活动的参与度方面积极性很低。”

他们倾向于把个人的情感寄托于网络之上，互相慰藉、并在特定的群体中进行交流，毕竟失独是小概率事件。这就导致老年人文化娱乐支持政策很难在失独群体中发挥作用，未来这也会是政策储备上需要关注的点。

前段时间学界也在讨论，真正好的老有所养，应该是先老有所为、老有所乐，有事干、有事情可以想，这样失能失智的概率的风险就会降低。失独的家庭的老年人，这方面的需求也是很大的。

（尊重交流人士意见，张枚为化名）

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