3月23日，主题为“以人民为中心 推动社保经办数字化转型”的“第三届社保管理论坛”在京举办，部分省份社保经办机构代表、社会保障领域学者专家受邀参会。中国社会科学院大学政府管理学院教授、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在论坛上表示，社保经办机构人员超编普遍等问题制约着社保经办的数字化转型，建议将社保经办成本纳入社会保险基金。

中国社会科学院大学政府管理学院教授、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文。主办方供图

人员超编情况普遍、经办服务质量难以保证

郑秉文分析了中国社保经办数字化转型存在的问题，他指出我国社保经办机构人员超编情况普遍、经办服务质量难以保证。

他分析表示，社会保险规模的膨胀速度快于我国经办机构人员编制的增长速度，人员编制数量常年不能满足经办工作需要，特别是县市级经办机构的工作人员经常处于超负荷运转状态，所以经办机构不得不超编使用工作人员，由此造成全国经办系统人员超编情况屡见不鲜。

超编人员往往是临时工、合同工等未接受过专业社保经办业务训练的人员，而社保基层工作人员是社保经办转型主战场的第一线，他们的业务水平很大程度上决定了社保经办数字化转型的效率以及质量。

灵活就业人员等新形态就业人群尚未被完全纳入社会保障体系中，还存在着一定的“漏保”“断保”等情况。根据国家统计局最新数据显示，2021年全国灵活就业人员数量已经超过2亿人，但参与养老保险的人数不到总人数的四分之一。随着城镇化进程的不断推进，将有越来越多农村户口的城乡居民参保人员（农民或农民工）加入到城镇职工养老保险制度，预计参保人次还将增加4亿多人，按照目前10663：1的社保经办人均负荷比来说，全国经办系统大约还需增加近4万名工作人员。

数字化建设投入分散化、碎片化特征显著

“中国的数字化转型方式是什么？是金保工程。”郑秉文说，作为人社系统的一项重要基础性工程，金保工程从2002年立项至今，一直是中央和地方各级政府的重点工程。

他分析，金保工程极大推进了社保经办数字化转型的进程，提高了社保制度的运行质量，改善了参保人的“客户体验”，成为我国治理体系和治理能力现代化建设的重要支撑之一。但是，由于金保工程周期长，各级财政参与分担，也导致出现了一些问题，主要表现在“多元化”“分散化”和“碎片化”。

从结构上看具有“多元化”的特征，除了中央财政有一部分补助之外，绝大部分投入为地方各级财政的“同级投入”，此外还有相当部分是利用社会渠道进行投入，采取合作的方式，充分发挥PPP等方式的社会积极性，吸引他们共同参与到数字化转型过程之中，这些投入缓解了各级财政的压力，为社保数字化建设作出了巨大贡献。其中，目前全国有13.7亿人持有社保卡，其中绝大多数都是采取社会渠道完成的，相当于几十亿元的投入。

从横向看有明显的“碎片化”倾向，金保工程建设资金由四级政府财政分别投入，包括中央(部委)、省、地(市)、县(市)。但是由于各地的经济基础和发展水平不同，财政投入之间也存在着明显的地区差异，地区间投入不规范，条块分割、各自为政的现象普遍存在，使得金保工程建设的地方性色彩浓厚。金保工程建设资金是由各级地方政府分别投入，因此显现出投入“碎片化”的明显倾向，这必然导致在同一层次上的重复建设和重复投入，大大降低了投入资金的使用效率，无益于全国统一信息平台的建设，不利于助推社保经办的数字化转型。

从纵向看则有明显的“分散化”倾向，金保工程至今已实施两期，资金投入是经过二十多年逐渐累积的结果，每年的分散化投入加上横向上的碎片化投入导致金保工程的投入资金无法有效产生规模效应，不利于全国围绕顶层设计更加精准更加集中地协同投入。在县（市）、地（市）、省的层级上年复一年的重复投入，有可能导致“添油”效应，不利于“全国一盘棋”IT大平台和大数据库的顶层设计的实现。如果将金保工程的投入资金由全国统筹并统一投入，全国统一的公共服务信息技术平台建设的推进速度或许还能继续提升，从而更好地提供人民群众迫切需要的、日益多元化的社会保障信息化服务，提高社会保障经办向数字化转型的速度和效益。

郑秉文认为，多元化投入是一件好事，但存在是否具有可持续性等问题，重要的是，如果能解决横向的碎片化和纵向的分散化问题，不仅可以提高人民群众对社保经办服务的满意度，彻底解决社保关系跨省通办、接口统一等问题，减少社会矛盾和纠纷上访，推进社会主义和谐社会建设，还可提高社保制度运行的效率和质量，并保障制度的可持续性和高效性。

此外，他指出，我国社保经办数字化转型还存在社保经办费用来源不足、经办人员经费支出增加等问题。

建议将社保经办成本纳入社会保险基金

郑秉文认为，在数字化转型过程中，要汲取发达国家社保经办数字化转型发展的经验和教训，在国家统一数字化转型的顶层设计中要针对数字化转型实施统一化、集中化和协同化的投入策略。

《关于推进社会保险经办数字化转型的指导意见》（人社厅发[2021]95号）规划了2022年至2025年的阶段性目标，从长远看，在经济高质量发展的同时提高社会保障水平、促进社保经办数字化转型将是一个贯穿始终的战略部署，是建设数字政府的重要组成部分。这样，彻底解决数字化转型中投入分散化与碎片化等问题的关键就是解决资金的统一来源问题，进而解决存在二十年之久的自下而上的“反向投入”难题和资金来源紧缺瓶颈，而解决这个难题和瓶颈的关键，就是改革社保经办费用列支渠道问题。

“在数字化和信息化迅猛发展的今天，经办费用由财政列支的运行模式已很不适应时代发展要求，社保经办系统因此要作出相应的变革，因为同级财政的数字化投入必然导致分散化、碎片化的重复建设和低水平徘徊。”他说，“根据绝大多数国家的最佳实践，建议尽快将社保经办费用和成本全部纳入社会保险基金之中，将其视为制度运行的成本之一，这是提高经办效率和质量、推动数字化转型的关键所在。”

郑秉文认为，社保经办成本包括人工、基建、数字化投入等，将其纳入到社会保险基金成本之中对推动数字化转型有多方面优势。与大部分发达国家相比，我国社保经办成本较低，在基金支出中列支具有可控空间。

数据显示，全国经办机构经费支出占社会保险基金收入、支出以及累计结余的比重都不超过1%。与发达国家相比，我国社会保险经办费用占比处于低位，对社会保险基金的可持续性没有影响。他表示：“由此我们可以认为，即使在社保经办经费支出基本逐年增加，且保持一定增长率的情况下，也完全可以在社会保险基金支出中列支经办系统的经费支出。”

“总之，目前的经办机构行政费用由同级财政预算安排，与社保经办机构的行业特点和国际惯例不相符，与社保经办体系向数字化转型的时代潮流不相适应。鉴于此，社保经办机构的经费支出在社会保险基金支出中列入成本预算势在必行，应与同级财政完全脱钩，这是国际实践的通行做法，对我国来讲，还可缓解各级财政的支出压力。同时，引入‘人均费用支出’和‘投入产出比’等概念，也是观念上的一次变革，有利于建立对全国社保经办系统的考核机制，说到底，是治理能力和治理体系现代化的一个机制建设。”郑秉文说。

新京报记者 叶红梅

编辑 陈静 校对 刘军