文/李悦

“在使用化债的办法来为地方政府缓解财政困难，推动经济保持持续回升向好态势的同时，财政管理体制改革必须尽快到位。”中国社会科学院学部委员高培勇表示。

12月7日，由联办集团、和讯共同主办、财经中国会承办，主题为“寻找增长与治理并重的改革路径”的财经中国2024年会暨第二十二届财经风云榜在北京举行。高培勇在大会上发表题为《财税体制改革需长短结合、标本兼治》的主旨演讲。

高培勇指出，理解这一轮财税体制改革的部署，有两个关键点值得注意：一是不宜或不能就事论事，要从基本规律上去定义、去定性，不可望文生义，更不可望字生义；二是不宜或不能就今天事论今天事，要从历史演变中去定义、去定性。

“这一轮财税体制改革走出了显著不同于既往的谋划轨迹，也持续了半年有余的谋划时间。”高培勇认为，这一轮财税体制改革首先是奔着解决经济领域的问题而去，在进一步全面深化改革的语境下展开。

01 扩需求与稳预期要兼容

财政是国家治理的基础和重要支柱。近年来，一系列财税体制改革纵深推进。2023年中央经济工作会议提出“要谋划新一轮财税体制改革”，2024年全国两会再次重申“谋划新一轮财税体制改革，党的二十届三中全会对深化财税体制改革作出系统部署。

高培勇指出，理解这一轮财税体制改革的部署有两个关键点值得注意：一是不宜或不能就事论事，要从发展规律上去定义、去定性，望文生义不可，望字生义当然更不可；二是不宜或不能就今天事论今天事，要从历史的演变过程当中去定义、去定性，不仅要看今天的财税体制改革，还要回过头看昨天、前天以及大前天的财税体制改革，要从大前天、前天、昨天和今天的联系中去讨论今天的财税体制改革以及明天以至于后天的财税体制改革。

“这一轮财税体制改革不仅走出了显著不同于既往的谋划轨迹，而且持续了半年有余的谋划时间。”高培勇认为，这一轮财税体制改革首先是奔着解决经济领域问题而去，在进一步全面深化改革的语境下展开。经济体制改革是重点，经济体制改革是牵引，理解新一轮财税体制改革首先要和经济工作联系在一起，从经济运行中所遇到的矛盾和问题去寻求答案。

2021年中央经济工作会议在论及经济发展面临的困难和挑战时，用了“三重压力”的表述：需求收缩、供给冲击、预期转弱。

在高培勇看来，这是在告诉我们，宏观经济分析从此不能仅仅局限于需求一侧或供给一侧，而且要脱出供给和需求深入到预期层面，要三个维度展开宏观经济分析。这是一个具有重要启示意义的论断，是一个历史转折点。

高培勇表示，预期和信心问题越来越成为有效需求不足或社会总供求失衡的源头。抓主要矛盾，从稳预期入手来做好当下的宏观经济治理工作，可能是必由之路。

他认为，当前中国宏观经济治理当中面临最严峻、最复杂的挑战集中体现一个“兼”字：在目标上，要兼容扩需求和稳预期；在举措上，要改革和政策兼施；在功效上，要做到标本兼治。从这个意义上讲，研究财政政策和财税体制改革之间的关系，从两个引擎相互配合的角度去讨论当下的经济问题可能非常重要。

高培勇称，9月末以来推出的一揽子增量政策和一系列存量政策相比，最突出的变化是更加注重稳预期，聚焦于房市和股市这两市的操作本身就说明政策是在向稳预期倾斜。宏观经济治理越来越进入到以预期管理为重心的新阶段。

“宏观经济治理就如同医生看病开药，对症是关键，只有对症下药才能收药到病除之效。倘若开错了药方，药不对症，不仅治不好病还极可能产生副作用。”高培勇表示，要跳出惯性思维，聚焦稳预期和扩需求双重目标，而坚持标本兼治，坚持改革和政策兼施。

02 化债方案与财税体制改革需融合发力

9月24日以来，包括金融、房地产、财政等领域一揽子增量政策接连推出，推动经济持续回升向好。

“一揽子增量刺激性政策当中，最重要的、最吸引人注意的是史上最大规模的化债方案。”高培勇认为，化债方案该怎么和财税体制改革融合在一起，在改革与政策的互动当中加以实施，是需要深入思考的一个问题。

化债也面临着一系列须深入研究的问题。高培勇举例称，比如只能用借新债还旧债的办法偿还本金，而不能去支付利息，属于财政运行的重要规律，是一条底线；中央银行只能在公开市场上购买国债，而不能直接从财政部认购国债，可以视为一条红线；分税制财政管理体制的基础是分级财政管理，各过各的日子，谁家的孩子谁来抱，是基本原则。因而，化债的同时，要辅之以央地财政关系改革。

高培勇指出，这些都在提醒我们，必须同时启动财税体制改革。在坚持使用化债的办法来为地方政府缓解财政困难，推动经济保持持续回升向好态势的同时，财政管理体制改革必须尽快到位。

“财政和其他方面的因素不大一样，特别是财税体制改革，具有基础性作用，具有支撑性作用，也具有兜底性作用。”在高培勇看来，长期性的问题、结构性的问题、体制性的问题要靠财税体制改革去解决，夯实高质量发展的体制机制基础要靠财政管理体制改革去落实。

03 分税制不是分税收而是分税源

谈及央地财政关系改革，高培勇认为，至少需要回答两方面的问题。一是方向何在，方向问题至关重要，财税体制改革最根本性的问题是把握好前行方向。就中央和地方的财政关系而言，财税体制改革的方向是健全分税制。

二是为什么要坚持分税制财政管理体制。1994年以来，财政管理体制在理论上一直是以分税制冠名的。迄今为止，关于分税制最权威的解释是1993年12月由国务院颁发的关于实行分税制财政管理体制的决定。2015年实施的《中华人民共和国预算法》也开宗明义地指出，国家实行中央和地方分税制。

当前围绕健全分税制所面临的最突出问题是分税制尚没有全面地落实到位。这里最关键的问题是，该如何理解分税制，分税制的焦点之一是“分什么”“怎么分”。高培勇强调，分税制不是分税收，而是分税源，恰如农村联产承包责任制改革的道理一样，它不是分粮食而是分土地。

高培勇同时指出，分级财政管理和单级财政管理是有必要区分的。单级财政管理是把全国的财政作为一个整体加以统筹、实施管理。分级财政管理是按照政府的级次来运行，一级政府、一级财政、一级预算。

提及转移支付，高培勇认为，转移支付不是越多越好，最重要的问题是要把握好转移支付究竟是干什么的，是奔着实现什么样的目标而去的。从理论上讲，转移支付只有三个方面的功能：区域平衡、完成中央政府交办的任务、实行奖惩。

在高培勇看来，类似的问题还有很多，总的判断是，研究财税体制改革不仅要从具体文字、现实问题中寻求答案，而且要回归常识，从基础理论、基本理论上、规律层面上加以定义和定位。

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