本报记者 吴晓璐

11月8日，全国人大常委会审议批准增加6万亿元地方政府债务限额，用来置换存量隐性债务政策，为地方政府腾出空间更好发展经济、保障民生。

在当日下午举行的新闻发布会上，财政部部长蓝佛安介绍了后续增量政策，一方面，持续抓好增量政策落地见效；另一方面，结合明年经济社会发展目标，实施更加给力的财政政策。蓝佛安表示，明年的财政政策方向主要包括积极利用可提升的赤字空间、扩大专项债发行规模、继续发行超长期特别国债支持“两重”（即“国家重大战略和重点领域安全能力建设”）以及加大力度支持“两新”（即“大规模设备更新和消费品以旧换新”）等。

市场人士普遍认为，明年稳增长政策力度有望升级，主要有三大看点：首先，赤字率将进一步上升，突破3%的约束；其次，专项债规模扩大，使用范围拓展；最后，超长期特别国债有望在今年支持“两重”“两新”基础上，进一步向消费和社会保障领域倾斜。

看点一：赤字率有望提高

蓝佛安表示，积极利用可提升的赤字空间。市场人士认为，明年财政赤字率将不受3%的约束，有望提高到3.7%至4%。

中国财政科学研究院院长、研究员杨志勇认为，积极利用可提升的赤字空间，这意味着财政赤字率将更加优化，有望不受3%的约束，从而更好地满足财政资金保障的需求，更好地发挥财政政策的积极作用。

“3%赤字率的红线标准并不成立。”中信建投证券首席政策分析师胡玉玮表示，一直以来，除个别年份，我国预算财政赤字率大多位于3%水平以下，而3%这一标准源自欧盟的《马斯特里赫特条约》。然而，现阶段全球大多数国家已经不再遵守3%赤字率这一刻板规定，政府债务率普遍提升。

目前，我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家。据蓝佛安介绍，根据国际货币基金组织统计数据，2023年末G20国家平均政府负债率118.2%；G7国家平均政府负债率123.4%。同期我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%。

另外，胡玉玮表示，更应该关注广义实际赤字率而非预算名义赤字率。明年财政政策有望较为积极，而预算赤字率水平仅为其中一个组成部分，其包括了其他财政账户的资金划转划出，且并没有涵盖专项债和特别国债等增量财政资金的影响。因此，更应该关注最宽口径的“增量财政资金”，并通过广义实际赤字率衡量财政扩张水平，即在预算赤字水平上考虑专项债、特别国债等并去除掉其他账户的资金调入影响。

对于明年的赤字率，中国银河证券首席经济学家章俊表示，按照明年一般公共预算支出5%增速计算，对应所需赤字率或在3.7%左右。

浦银国际首席宏观分析师金晓雯表示，预计明年的财政赤字率或显著高于3%，至少在3.5%。

也有部分券商预计明年财政赤字率可能提升至4%。中金公司预计，明年预算内财政赤字率可能提升1个百分点至4%左右，对应明年财政赤字较今年增加1.5万亿元。

东北证券研究咨询分公司宏观首席分析师张陈亦表示，明年赤字率将进一步上升，预计或比2023年提升一个百分点至4%，增加的赤字或主要用于对地方的转移支付上，地方财力或增加1万亿元以上。

看点二：专项债额度有望提升

专项债方面，蓝佛安表示，扩大专项债券发行规模，拓宽投向领域，提高用作资本金的比例。

在上述新闻发布会上，财政部表示可以专项债券支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房方面。财政部正在配合相关部门研究制定政策细则，推动加快落地。

胡玉玮表示，此次明确专项债在土地市场的适用范围，一方面解决了专项债投放资金的问题，另一方面也解决了土地市场流动性的问题，可谓“一举两得”。其次，不论是收购土地，还是收购存量商品房，预计仍然坚持“市场化、法治化”的原则，地方政府、有条件的房地产企业等中间链条的市场主体，或将观察房地产市场的走向和趋势来决定是否开展相关收购业务，在目前“房地产市场止跌回稳”的政策预期下，相关市场主体的积极性有望进一步提升。

中金公司认为，财政部表示可以用专项债收购闲置土地和存量商品房等，不过实施规模可能相对受限，预计明年专项债较今年增加的体量或在几千亿元。

金晓雯亦表示，考虑到“扩大专项债券发行规模”、8000亿元额度将用于化债、部分额度将用于收购房企土地和房屋，预计明年的专项债额度或至少增加至4.2万亿元（2024年为3.9万亿元）。

章俊表示，基于今年新增了化债和收储用途，明年专项债额度有望提升至4.2万亿元至4.5万亿元左右。另外，专项债回收闲置土地和存量商品房正在研究制定政策细则，据测算以上两项用途所需资金规模分别在1.3万亿元和2.8万亿元左右，今年有望出台细则，预计项目落地或需要2年至3年时间。

看点三：特别国债有望向消费、社保领域倾斜

此外，蓝佛安表示，继续发行超长期特别国债，支持国家重大战略和重点领域安全能力建设；加大力度支持大规模设备更新，扩大消费品以旧换新的品种和规模；加大中央对地方转移支付规模，加强对科技创新、民生等重点领域投入保障力度。

2024年《政府工作报告》提出，“从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，2024年先发行1万亿元。”据财政部数据，截至今年9月底，累计发行超长期特别国债7520亿元。

胡玉玮表示，1万亿元增量资金中，大约7000亿元用于“两重”，大约3000亿元用于“两新”。超长期特别国债资金用途明确，效果显著，具有突出的战略意义和经济作用。预计明年超长期特别国债不会低于1万亿元，作为实打实的预算外增量财政资金，对于拉动经济增长具有乘数效应和放大作用。

章俊表示，超长期特别国债明年发行规模或在2万亿元左右，在今年“两重”“两新”基础上有望进一步向消费和社会保障领域倾斜。另外，特别国债补充商业银行一级资本正在加快推进，预计总规模或在1万亿元左右，今年年底或明年年初有望落地。

在资金的使用上，金晓雯表示，促消费依然是化解风险之外的重要发力方向。首先，大规模设备更新和消费品以旧换新政策，或在当前的3000亿元超长期特别国债额度使用完之后，有所推进。其次，发布会提出加强对民生等重点领域的保障力度，不排除政府推出税收或社保方面的优惠政策，帮助居民尤其是中低收入群体，增加可支配收入以支持消费的可能性。最后，国家重大战略和重点领域安全能力建设以及科技创新方面的支持措施亦值得期待。

总体来看，章俊认为，明年赤字率有望较今年大幅提升，有效带动内需回升。后续还需重点关注100万套新增城中村和危房改造、新型城镇化建设以及专项债收储等项目实施细则和落地进展。

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